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19 de Setembro de 2021

Liberação de emendas parlamentares é um ato constitucional regular

Alexis Gabriel Madrigal, Gestor Público
há 4 anos

De acordo com a Constituição, a emenda parlamentar é o instrumento que o Congresso Nacional possui para participar da elaboração do orçamento anual. Por meio das emendas os parlamentares procuram aperfeiçoar a proposta encaminhada pelo Poder Executivo, visando uma melhor alocação dos recursos públicos.

É a oportunidade que eles têm de acrescentarem novas programações orçamentárias com o objetivo de atender as demandas das comunidades que representam. Além das emendas individuais existem as coletivas, como as de Bancada, produzidas em conjunto pelos parlamentares de estados e regiões em comum.

A Emenda Constitucional n. 86/2015 tornou obrigatória a execução orçamentária e financeira das emendas individuais inseridas pelos parlamentares na Lei Orçamentária Anual, aprovada a cada ano, que rege o Orçamento Federal.

Conforme determina o § 9º do art. 166 da Constituição Federal incluído pela Emenda Constitucional 86 –, as emendas individuais inseridas pelos parlamentares ao Projeto de Lei Orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% da Receita Corrente Líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que 0,6% ou seja, metade deste valor deverá ser destinado pelos parlamentares a ações e serviços públicos de saúde.

Segundo o § 10 do mesmo artigo, também incluído pela EC 86, a execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde, inclusive custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, vedada a destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais.


Nessa ótica, viabiliza-se que o Poder Legislativo participe das discussões referente ao planejamento do orçamento e descentralize voluntariamente recursos a instâncias locais com maior proximidade das demandas sociais.

No entanto, a doutrina vem destoando quanto à pertinência do referido instrumento, haja vista que, eventualmente, em tese, o uso de emendas parlamentares individuais no Brasil tem sido moeda de troca de favores entre os Poderes Executivo e Legislativo e seu eleitorado, muitas vezes em detrimento do interesse público, ocorrendo desvio de finalidade pública, afrontando-se o princípio da moralidade administrativa.

Posições mais moderadas entendem a importância das emendas, tanto pela participação do Poder Legislativo no planejamento, quanto pela necessidade de descentralização de recursos, entretanto, defende-se o aumento da transparência e controle.

Pretende-se enquadrar a problemática sob a ótica da ordem principiológica da Constituição Federal de 1988, já que, muito embora haja autorização legal, pois a referida descentralização é autorizada pela própria Constituição e Lei Orgânica dos Municipios, evidencia-se que o instituto afronta os princípios constitucionais, fato hábil a se considerar as emendas inconstitucionais.

Serão analisadas propostas que visem ampliar a transparência das transferências voluntárias mediante parceria decorrentes de emendas parlamentares, bem como apresentar sugestões para se efetivar maior nível de transparência, através do chamamento público.

O estudo possuirá como fundamento metodológico à verificação de sites oficiais, textos, artigos e livros que guardem relação com o tema pesquisado. Na área legislativa, a legislação existente e principalmente as alterações trazidas pela Lei Federal 13.019 - sancionada em julho de 2014, que entrará em vigor, em tese, em julho de 2015.

A nova legislação visa ampliar a isonomia, legalidade, moralidade, impessoalidade e publicidade na escolha das entidades parceiras, concluindo-se que, com a aplicação nas parceiras público – privada o problema do direcionamento será minimizado e consequentemente a possibilidade de corrupção.

Conclusão:

Entendemos que a celebração da parceria, nos moldes anunciados, depende da realização do chamamento público, porque a hipótese de indicação nominal da entidade privada na lei orçamentária não figura como hipótese do artigo , bem como não caracteriza como exceção de dispensa prevista no art. 30 da lei 13019/14[xi], além disso, consideramos que a indicação nominal fere o princípio da impessoalidade na administração pública, haja vista, que o parlamentar em tese, deve estar preocupado com o interesse público, e não com qual entidade deverá receber o recurso.

Desse modo, vislumbra-se que a parceria não poderá ser pactuada diretamente com a entidade privada beneficiada por emenda parlamentar, conforme ocorre, em virtude da necessidade de realização do Chamamento Público previsto na Lei 13.019/14.

Contudo, na legislação vigente, uma vez que a Lei 13.019/14 só entrará em vigor em julho de 2015, não existe posicionamento pacificado, havendo total discricionariedade nas parcerias decorrentes de emendas parlamentares, sendo as escolhas feitas mediante critérios de natureza pessoal. Assim, as críticas ao sistema são corriqueiras, haja vista que, muitas vezes, ocorre desvio de finalidade pública, afrontando-se o princípio da moralidade administrativa.

Em alguns municípios, há direcionamento das emendas propostas pelos vereadores na Lei Orçamentária Anual, muitas vezes o recurso é destinado a instituições que carecem de profissionalismo e os projetos não atendem a real demanda do Município.

Assim na prática, tem-se uma negociação entre a entidade privada e o vereador de sua preferência, que lhe destinará verbas públicas. Os recursos são destinados aos fundos inseridos aos Conselhos Municipais afetos a diversas áreas, tais como: Assistência Social, Criança e Adolescente, Pessoa Idosa e Pessoa com Deficiência. O papel dos conselheiros é analisar a documentação e o projeto da entidade e caso aprovado, a administração pública dá prosseguimento à formalização do convênio.

Na prática, admitem-se verbas casadas ou vinculadas, através da indicação pelo vereador dos projetos/entidades a serem beneficiadas com os recursos por eles destinados, geralmente como condição ou fator determinante da destinação.

Entretanto, tal direcionamento, apesar de concebidas e admitidas, significam usurpação indevida da função deliberativa dos Conselhos de Direitos, uma vez que, por antecipação, permitem ao vereador indicar qual entidade ou projeto será contemplado com recurso proveniente da emenda.

Consideramos que a prática, subverte o papel dos Conselhos de Direitos, que, abrem mão da autonomia e poder de decisão, prerrogativas indisponíveis dos conselheiros[xii], em favor da vontade pessoal do parlamentar, que nem sempre são as mais justas ou legítimas.

Evidente, portanto, que o direcionamento de verbas públicas afronta aos princípios da administração pública, sobretudo as normas de direito financeiro e orçamentário aplicáveis aos entes federados.

Infere-se da nova sistemática trazida pela Lei 13.019/14 a pretensão de se estabelecer, através de diagnóstico da sociedade que representam, quais áreas de atendimento devem ser priorizadas, bem como um sistema equânime para habilitação das entidades parceiras , com regras objetivas de seleção vinculada a um diagnostico objetivo da realidade territorial e não mais através de escolha de cunho pessoal.

A nova legislação visa ampliar a isonomia, legalidade, moralidade, impessoalidade e publicidade na escolha das entidades parceiras, concluindo-se que, com a aplicação nas parceiras público – privada o problema do direcionamento será minimizado e consequentemente a possibilidade de corrupção.

Desse modo a aplicação dos recursos proveniente de emendas parlamentares, assim, como em toda política pública, deverá obedecer aos princípios formais da administração pública e nortear-se pela finalidade precípua da Administração, que é o atendimento do interesse público.

O Brasil enfrenta dificuldades de fiscalização e grande quantidade de escândalos sobre malversação dos recursos advindos de emendas nas últimas décadas. Pires (2005), em que pese o presente artigo não estabelecer relação causal entre emendas e a corrupção, considera-se necessário à ampliação da transparência e do controle sobre as aprovações e execuções de emendas parlamentares em todos os entes federados, sob pena de corroborar com a corrupção no país e perpetuar o direcionamento verbas públicas.

Referências:

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 22ª ed. São Paulo: Saraiva, 2010.

BARCELLOS, Ana Paula de. A eficácia jurídica dos princípios constitucionais: o princípio da dignidade da pessoa humana. Rio de Janeiro: Renovar, 2002.

BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional.28ªed. São Paulo: Malheiros, 2013.

BRASIL. Casa Civil da Presidência da República. Relatório Final do Grupo de Trabalho instituído pela Portaria Interministerial nº 392/2012. 2012.

BRASIL. Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 31 jul. 2014.

BRASIL Decreto 1644em 17 de dezembro de 2009. Aprova o regulamento de contratos, convênios, acordos e outros ajustes, no âmbito da administração municipal. Disponívelemhttps://www.leismunicipais.com.br/a/pr/c/curitiba/decreto/2009/164/1644/decreton1644-2009-aprova-o.... Acesso em 26 de agosto de 2014.

BRASIL. Lei Orgânica Municipal. Disponível em <https://www.cmc.pr.gov.br/down/Lei_Organica.pdf>. Acesso em: 31 jul. 2014.

BRASIL. Lei n. 13.019, de 31 de julho de 2014. Estabelece o regime jurídico das parcerias voluntárias, envolvendo ou não transferências de recursos financeiros, entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público; define diretrizes para a política de fomento e de colaboração com organizações da sociedade civil; institui o termo de colaboração e o termo de fomento; e altera as Leis nos 8.429, de 2 de junho de 1992, e 9.790, de 23 de março de 1999.. Disponível em http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Leis/L8742.htmAcessado aos 01/agos./2014.

BRASIL. Ministério da Justiça. Conferências Nacionais, Participação social e processo legislativo. Série Pensando o Direito nº 27. 2010.


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